新一轮财税体制改革要突出问题导向

　　中央经济工作会议精神解读——智说（3）

　　核心观点

　　新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容，以瞄准全国统一大市场建设作为基本方向，同时考虑当前在财政运行当中的各种复杂现实问题，一并进行推进。

　　冯俏彬

　　历史地看，财税改革在中国历次重大改革中都起到“马前卒”的作用。在当前中国经济面临错综复杂的国内外形势下，中央经济工作会议重提“谋划新一轮财税体制改革”备受关注。

　　新一轮财税改革要以“建设与中国式现代化相适应的财政制度”为目标。就改革的方法论而言，一种是以目标为导向，另一种则是以问题为导向，当然大多数时候是两者的结合。就目标而言，党的十八届三中全会提出建设现代财政制度的目标。党的十九大报告指出，要加快建立现代财政制度。党的二十大报告指出要“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。结合党的十九大报告中确立的建设社会主义现代化强国“两步走”安排，以及党的二十大报告提出“中国式现代化”的中心任务，笔者认为，建设与中国式现代化相适应的财政制度是一个继往开来、面向未来的目标。

　　新一轮财税体制改革要突出问题导向，可以分两个层面展开：第一，关注近年来财税领域的突出问题。主要包括三个方面：一是中央对地方转移支付规模过大的问题。近年来，中央对地方转移支付每年都在快速增加，2023年已经突破10万亿元。这个趋势难以持续，而且可能带来副作用。二是地方财政困难的问题，这应当是启动新一轮财税改革最直接的引线。中央经济工作会议指出，“党政机关要习惯过紧日子”，这表明财政压力已扩展成为一个全局性、长期性的问题。三是地方政府性债务问题，不仅对财政运行影响严重，而且对整个国民经济循环正在产生不利影响。

　　第二，经济层面的问题。财政是国家治理的基础和重要支柱。谋划财税体制改革不能仅仅考虑财税本身，而是要关联到经济本身。我国经济正处于深刻的转型当中，不仅面临新问题和新矛盾，还有过去多年积累下来的旧问题和旧矛盾，这都要一起放在新一轮财税体制改革的框架下来统一谋划。所以，谋划新一轮财税改革要超出财政本身，从经济或者当前推动经济转型升级、高质量发展这一首要任务出发，看其对财税体制改革提出了什么样的新要求，要在前瞻视野下谋划新一轮财税体制改革，这具有更加重大的现实意义。这里面主要涉及五个亟须解决的问题。

　　一是经济面临持续下行的压力。当前和今后一个时期，我国经济增长面临持续的下行压力。今年能够完成5%的经济增长目标，明年经济增长能够达到什么样的水平，现在还不清晰。但是在中国经济转型过程中由于方方面面带来的压力，稳增长面临着较大压力。所以，如何稳住中国经济增长的基本节奏，是财税改革最大的背景，也是最直接的背景。

　　二是地方激励不足问题。近年来，地方抓经济建设、抓组织财政收入的积极性不够强，地方政府特别是发达地区地方政府面临着激励不足的问题。财政作为一个制度安排，目标与功能之一就是处理好地方政府在创造财富、做大“蛋糕”上的激励问题。分税制改革一度很好地解决了激励问题，强化了地方政府抓经济、抓发展、促改革的积极性，从而为我们打开了经济发展的新局面。由于种种原因，当前又亟须解决这个问题。

　　三是地方政府间过度竞争、内卷式招商的问题。各地方政府为了招商引资，不停地出台包括税收政策、财政补贴在内的各类优惠政策，各地政策互相之间形成恶性竞争，一方面抵消了各自的努力，总效用不增反减，另一方面市场、制度碎片化。在建设全国统一大市场的背景下，必须解决这一问题，财税体制在这个问题上也要发挥作用。

　　四是如何让消费真正成为经济发展的基础性力量。今年前三季度，内需对于经济增长的贡献已经达到113%，消费日益成为拉动经济增长的基础性力量，特别是在建设全国统一大市场和当前国际地缘政治深刻变化的情况下，在拉动内需、促进消费成为经济发展基点的情况下，财税体制如何适应这一新时代特征，是一个前瞻性的问题。

　　五是如何适应并促进数字经济发展。许多财政学者都参与过数字税、数字财政方面的研究，关于数字经济的影响尤其需要关注的是数字经济的虹吸效应，大量消费从偏僻的中西部地区吸引到数字经济注册比较多的东南沿海地区，这带来中西部地区的税源流失。对于这一问题，地方的反映比较强烈。

　　最后，是怎么改的问题。第一，要加强调研，集思广益。“启动新一轮财税体制改革”超出预期，目前大家还在分析理解，但是最终要形成共识的话取决于对中国国情及当前经济运行基础情况的深切体会和掌握，在此基础上进一步明确新一轮财税体制改革所要解决的问题。第二，需要回顾过去，重温历史。例如，2015年前后中央致力于规范地方政府招商引资行为，包括取消地方性税收优惠和财政补贴，这一政策在推行中面临很大阻力，最终落实效果不佳。对于这类政策我们可以重新加以关注。第三，改革的主线是进一步完善分税制，重点应当集中于财政体制，即中央和地方的财政关系问题。

　　总体来讲，新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容，以瞄准全国统一大市场建设作为基本方向，同时考虑当前在财政运行当中的各种复杂现实问题，一并进行推进。

　　（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长）